論兩岸服務貿易協議的政策爭議

作者資訊
陳瑞麟
國立中正大學哲學系 教授

       2013年6月20日,馬政府的國策顧問、知名的出版業領導人物郝明義發表公開聲明,呼籲政府暫緩與中國簽訂「兩岸服務貿易協議」(以下簡稱「服貿協議」)。消息一經媒體披露,舉國嘩然!原來馬政府已秘密與對岸談判許久,即將簽訂協議,互相開放服務業進入對方管轄領域。可是,除了馬政府官員外,這個「兩岸服務貿易協議」的內容是什麼?政府究竟開放了什麼給對岸業者?開放的方式是什麼?沒有人知道。就在郝明義聲明的第二天,馬政府仍然依原訂計畫與中國簽署此協議,並公佈內容。一下子,所有被開放的服務業人心惶惶,反對黨大聲譴責馬政府此協議使中國長驅直入,社運團體則擔心服務業勞工和弱勢者受到傷害,學術界也開始發出反對的聲音。

    馬政府的最初反應出於經建會主委管中閔,他是中央研究院院士、台灣知名的計量經濟學專家,極力倡議與推動「自由經濟示範區」。他並沒有以任何經濟學理由來說服反對聲音,反而責備對方說:「如果談好的都可以推掉,未來TPP 也不用談了」,並要別人「認清大局,識大體」。直到7月4日,行政院長江宜樺才表示行政院考慮提出說帖來解除民眾疑慮。而且馬政府公開要求立法院召開臨時會議,主張立院臨時會必須整批審查、包裹表決,而且不能修改任一條文。對反對者來說,馬政府官員一開始的反應不僅顯露出濃濃的「知識菁英傲慢」,也暴露了「當權者的傲慢」。

  台灣大學經濟系主任鄭秀玲打響了專業學術界的第一波反彈,她直陳服貿協議將重傷台灣經濟,應該立即中止、重新談判。由於馬政府在整個談判過程中的黑箱作業,以及過去對中國幾乎不設防的開放記錄,獨厚財團的施政作風,使得民間社運團體深感疑慮,他們特別擔心台灣的民主制度、文化自由、弱勢勞工受到傷害,包括台灣守護民主平台、兩岸協議監督聯盟、台灣人權促進會、台灣勞工陣線等等團體召開聯合記者會,聲明〈反對濫開臨時會,反對草率通過服貿協議〉。面對學術和社運界隆隆砲聲,產業界的惶惶人心,反彈聲浪極大的民意,馬政府不思反省,反而變本加厲地指責學界、業界「扭曲、造謠、誤導」(矛頭更隱然地指向台大經濟系主任鄭秀玲),鄭主任因而向行政院長江宜樺下戰帖,要求公開辯論。

  7月15日行政院委託中華經濟研究院進行的「兩岸服務貿易協議經濟影響評估報告」公佈(附檔一),結果非但不能釋疑,反而引起更多批評,因為評估的影響效益極小(見下文),眾人譏笑「服貿協議」對GDP 的提升數字比起統一超商一週的營收還小,反對黨批判此評估粗糙荒謬、報喜不報憂,執政黨籍的立法院長王金平則直言看不出此協議對台灣好在哪,後來陸委會也不滿意這個評估,說它的模型未更新,因此低估了整體效益。由於公眾批評馬政府此政策缺乏與民眾的溝通,馬政府因此開始安排總統、副總統、行政院長、陸委會主委等下鄉出席說明會,然而由於刻意管制反對聲音,濫用警力,引發更多批評聲浪。7月30日包括台灣大學文學院、社科院院長等十八位學術藝文界人士,發表「實踐民主程序,重啟服貿談判」的聲明。立法院也決議召開更多公聽會,直到8月初臨時會結束,服貿協議的條文總算尚未在立法院中審查。

        本文將使用一套「認知評價框架」(the framework of cognitive evaluation)來分析和評論此一爭議。首先應用SSK 的「不偏倚原則」(principle of impartiality)來中立性地分析「服貿協議」的支持與反對雙方,對此協議生效後會產生的經濟效果,分別有什麼樣的「經濟學推理」?亦即,兩方各自根據什麼樣的經濟學原則、理論、假設或模型,卻推出截然對立的結果。然後再使用科學哲學(特別是模型和科學推理的規範觀點)來進行服貿協議的量化評估和質性推論的評價,最後反省STS 的一些方法學原則。

 

一、服貿協議的經濟學爭議

 

  在服貿協議的爭議中,台大經濟系鄭秀玲主任於受訪時,提出幾個理由來反對這個服貿協議(http://www.libertytimes.com.tw/2013/new/jul/1/today-p1.htm),我整理如下:(A1) 台灣服務業的規模極小,幾乎不設防的開放使台灣業者無法與中國資本雄厚的業者競爭;台灣允許中國業者在台以獨資、合資、合夥及分公司等形式設據點;但中國對我國的開放多需以合資形式,並加諸地點(如所謂的海西區)等各項限制。(A2) 服貿協議只有利於金融、電信等大財團及會計師、建築師、醫師等專業人士;受害的是留在本地的弱勢產業,如美容美髮業、汽車維修業等,中資進入後以連鎖店經營,將重演超商消滅雜貨店的情況,弱勢產業將大量倒閉,造成大量失業。(A3) 中資來台並非單純商業考量,還夾雜政治目的。不設限的開放有利於中國掌控台灣的各種服務專業和文化活動。(A4) 此協議全面開放中國員工來台,沒有專長限制,形同變相移民。(A5) 此次中國是有策略地開放他們亟須的專業技術人員,並且配合他們的「國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要」和所謂「海西經濟區」的發展計畫,而台灣則不設防地幾乎全面開放所有服務業,政府則缺乏應有的「產業升級」輔導計畫。鄭主任結論是:服貿協議簽署後引發的資金、技術與人員移動,將嚴重影響我國經濟發展及近五百萬勞工的生計,對台灣經濟不但沒有正面影響,反而將有極大傷害。

       為了評估此協議生效後對台灣產生的經濟效益,中華經濟研究院的「兩岸服務貿易協議經濟影響評估報告」使用國際間評估自由化效益常用的「多國貿易分析模型」(GTAP model)。然而,多國貿易分析模型的主要是由商品貿易而建立的,其原始資料庫並無各項服務業的貿易障礙量化數據,因此無法直接用來推估服務業的自由化程度。商品自由貿易的主要障礙是關稅,但是服務貿易係由人員提供服務的交易,無法直接課以關稅,主要貿易障礙係人員的往來和資本流動的限制。為了能使用GTAP 模型,中經院的報告透過計量分析常用的「引力模型」(Gravity Model),利用兩個方程式計算「約當關稅」(Tariff equivalent),再推估「服貿協議」生效後,中國與台灣各自「約當關稅」降低的情況,然後中國服務資本進入台灣的可能規模,推算出其對台灣可能產生的經濟效益。結果有三:

 

(1)總體實質GDP增加約9700萬美元到1.34億美元之間,增加率0.025~0.034%。

(2)增加我國服務業產值3.9億到4.28億美元,成長幅度約0.10~0.11%。

(3)總就業人數估計可增加11380-11923人,就業成長幅度約0.15~0.16%。

 

        很顯然地,這個量化影響評估純粹就一些經濟變量作推算(下文將再討論),完全沒有(也不可能)納入其他政治、文化、國家安全、弱勢勞工、經濟規模、經濟自由度、潛規則等變因,也沒有談到任何負面影響,它將開放程度化約成「約當關稅」來作推算。當然,這個評估本身坦白地說明其限制:「模擬結果顯示的經濟衝擊或效益,並未納入政府、產業針對相關影響所採取的因應措施…同時量化評估亦無法呈現如經濟安全、人才流動、社會觀感等非經濟議題之影響」。

        人們可能把鄭秀玲主任的論述看成是一種「質性評估」(我較偏愛稱為「經濟學推理」),把中經院的評估報告稱作「量化評估」。不過,在支持馬政府的服貿協議政策中,也有類似的質性評估,即前副總統蕭萬長於7月23日在《聯合報》A4版發表一篇〈台灣為什麼需要兩岸服貿協議〉(http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NATS3/8045534.shtml),他的理由是服務業對台灣GDP 成長貢獻度不高,代表台灣服務業必須進一步現代化,需要外部刺激。他舉了兩個例子:1983年開放麥當勞刺激本土連鎖餐廳的發展;1990年代間大賣場進入台灣也刺激本土賣場的改革,足以和外商分庭抗禮。至於大眾擔心的政治效應,蕭萬長認為「我們不能因為他們有一些政治考量,就對兩岸經濟協議退避三舍…我們反而要發揮自己的智慧,讓政治因素在台灣起不了作用…台灣最有力量的資產就是自由民主。…只要我們堅持站在自由民主的一方,真正該害怕的應是北京,而不是我們。」在國會審查上,他認為應該逐條審查、包裹表決,他結論是「開放原則不能變,不然台灣沒有出路」。

       「守護民主平台」裏的經濟學家,中興大學應用經濟系陳吉仲教授則作了「反對服貿協議」的質化與量化評估〈為何反對兩岸服務貿易協議──從經濟學的角度出發〉(見附檔二)。他首先指出,由於兩岸的語言和文化因素,服貿協議生效會對台灣經濟產生「取代」和「替代」的效果──所謂「取代」意謂台灣的一些服務業會失去舞台,從業勞工可能會失業,並不是像開放麥當勞一樣只有替代效果。接著他提出四大經濟理由:(B1) 經濟部(含其智庫)評估報告不可信:未評估所得差距、工資水準、就業人數、每一產業受衝擊程度、經濟安全、糧食安全(包括食品安全)、社會文化、勞動力等影響;(B2) 以開放中國獨資合資觀光業為例,中國觀光客來台的收益將完全落入中國手中,經濟成長果實將被中資擁有著拿走;(B3) 沒有考慮台灣糧食安全的問題,尤其是「自由經濟示範區」和「服貿協議」的結合,將使市面上食品無法分辦是否為台灣製或中國製;(B4) 根據可能的失業人口(10%高中職以下學歷勞工會被取代),量化的模擬的結果,就業人數會減少4.4%,GDP會減少2.42%。

        純就經濟學專業著眼,在這個「服貿協議政策爭議」對立的兩邊,對於「經濟學、經濟影響評估的範圍」、「開放與自由貿易原則」和「量化評估的模型選擇」均有相當大的差異。第一,支持服貿的一方預設有某種獨立於其它社會面向的純經濟學,中經院的評估中把「經濟安全、人才流動、社會觀感」均視為「非經濟議題」,蕭萬長認為可以讓「政治因素不在台灣起作用」,因此,他們的評估或推論完全沒有涉及反對者一方要求的「國家安全」、「人才流動」、「弱勢勞工」、「社會文化」、甚至「糧食安全」等──反對者則認為這些無疑是經濟學、經濟評估的必要項目。第二,支持者隱然預設這是兩個服膺自由貿易與開放原則的國家之間的協議,換言之,把中國也當成一個自由開放的國家,尊重自由市場和自由貿易原則。例如中經院的評估報告中,許多產業中國對台灣的服務貿易「約當關稅」比台灣對中國還低。然而,反對者的一方則不認為中國是一個自由的市場經濟國家,相反地,它實行的其實是「國家資本主義」,守議民主平台的顏厥安教授因此質問江宜樺院長:「如何對一個『不自由』的經濟體來『自由開放』?」(立法院7月25日「兩岸金融、電信開放的民主人權衝擊」公聽會引言稿,詳見附檔三)第三,經濟影響的量化評估涉及模型的選擇,以及初始條件和參數的假設,不同的選擇、不同的設定,都會影響評估的結果。哪一方的模型和設定比較「接近真實」?這一點涉及對經濟學模型和模擬的本質之理解──一個科學哲學擅長的課題,也是下一節的主題。

 

二、模型推估與檢驗的問題

 

  經濟學的理論模型和實際經濟狀況之間,有一個永恆的鴻溝。這個鴻溝甚至有兩層:第一層是理論模型本身表徵的是理想化條件下的結構;第二層是初始條件和參數的設定也是推估的。中經院使用的「引力模型」和「約當關稅」的換算就是一個鮮明的實例(參看評估報告附錄)。「引力模型」使用兩條方程式來換算服務貿易的約當關稅,第一條方程式要推估服務部門的「進口需求」,其變項是「i國自k國進口j部門的產品金額」、「i國GDP」、「人均GDP」、「部門別與國家別的虛擬變數」、「i國及k國首都間的距離」等等,可求得「進口預估值」;第二條方程式用來計算「約當關稅」,其變項有「進口實際值、預估值」、「進口替代彈性」等。使用這個引力模型來推算經濟效益有許多問題:(1) 方程式本身已包含GDP,算出約當關稅後又用來推估降低「約當關稅」可以增加多少百分比的GDP ,整個計算本身是循環的;(2) 在換算「約當關稅」本身時已不斷地使用預估值;(3) 「虛擬變數」、「進口替代彈性」等都是推估的數值。因此,問題並不在於評估或模型的粗陋,而是經濟學的量化模型模擬的本質──其得出的數據永遠都是猜測的、都會有相當大的誤差。但是,量化模型的模擬仍然是有用的,例如從中經院的這評估本身,我們可以推出:在如此簡化和理想化的模型模擬下(甚至排除其它一切干擾因素──例如中國本身的經濟性質),「服貿協議」得到的效益如此之小,那麼更恰當的經濟影響推論就是:把實際上的各種負面干擾因素再加以考慮之後,服貿協議所能產生的效益極有可能是相當負面的

  反對服貿協議一方堅持經濟影響評估應該輔以「質化評估」──對我來說,就是一種「經濟的因果推理」,亦即考慮各種可能的影響因素,以非量化的方式,針對種種因素互動可能產生的結果進行推理。但是,我們看到在支持一方的人士,例如蕭萬長,似乎就是使用「看不見的手」的推理模式,推論只要「開放」,市場經濟會自動回到均衡,台灣的服務業也可以更加強大。但是,在這種極為古典經濟學原則的推論中,經濟規模差異是否都不相干?國際貿易理論中「要素價格均等化定理」(factor-price equalization theorem)是否都不會發生效用?中國的政治企圖都無法起作用?針對最後一點,蕭萬長訴諸於台灣的「自由民主」的力量(資產)──但這似乎是訴諸於信仰,和堅信「上帝會站在我們這一邊」沒有不同。更何況,台灣的自由民主是否穩固?馬政府是否「堅守自由民主的陣容」?學術界對馬政府完全沒有信心,觀乎馬政府整個談判簽約的黑箱作業過程、以及事後對待反對聲音的態度就可瞭然於心。

  所謂「質化評估」或者「經濟的因果推理」,當然也是一種預測。因此重點就在於如何判斷哪一方的預測是比較好、比較有可能出現的預測?從科學方法學的角度,本文提出五點判準:(1) 推論的品質:從前提到結論的推論過程越嚴謹、越周密、越一致,則推論的品質越好。例如蕭萬長的「推論」其實是訴諸於非理性的信心(看不見的手、自由民主的力量等),很難說有什麼好品質。(2)預設的合理性:所有的推論都有其隱而未明言的預設,如果一個推論的預設不合理、不真實,那麼這個推論就很難推出真的結論。例如預設中國是一個政府少干預的市場經濟國家就是一個不真實的預設。(3) 對相關因素的考量:一個干預或改變(例如服貿協議的開放),會牽動許多相關因素,一起造成某種結果。因此如果在推論時對於相關因素的考量越完整、越全面、越相關,則預測的結論越可能趨近於真實狀況。反過來則否,例如服貿協議的反對者質疑馬政府完全沒有進行「國家安全、人才流動、勞工失業、社會文化」等等方面的衝擊評估。(4) 交叉對質:如果對立的雙方,其中A方能夠有效地回答B方的各種質疑;而B方對A 方的提問和質疑採取迥避、漠視、或不回應的態度,那麼可以判斷 B 方的推理比起 A 方更經不起考驗。例如,馬政府對於反對方的挑戰、質疑、提問幾乎完全採取漠視和迴避的態度,反而只能「惱羞成怒」式指控對手「造謠、扭曲」,企圖把論理導向口水戰。(5) 相似經驗的類比檢驗:當干預還沒發生時,實際結果是不得而知的,因此一個干預性的政策永遠無法以事實來檢驗其好壞。萬一實際的結果極糟,也無法挽回了。如果過去有相似的干預已產生某種結果,這可以說是一個相似的經驗,這個經驗就可以用來類比地檢驗對新干預的可能結果之預測。就「服貿協議」而言,2010年馬政府與中國簽訂的ECFA 之實行結果恰恰是一個好的「檢驗」。

        ECFA實行三年的結果,《商業周刊》第1336期有一篇報導〈悶!預估效應全面落空:ECFA三週年,台灣越玩越輸?〉,整理當初ECFA簽訂時,馬政府的預期和三年後的實際結果:(i) 預期台灣在中國進口市場排擠日韓;結果台對陸進口市場有率下滑1.03%,排名輸日韓。(ii) 預期:可增加台灣GDP 1.65% ~ 1.72%;結果GDP成長下滑,2012年僅1.25%。(iii) 預期吸引外資投資台灣;結果:近三年吸引外資能力,連越南、泰國都不如。(iv) 預期早收清單關稅減免,幫助台灣農產品進口;結果整體出口雖成長,部分項目卻嚴重衰退。(v) 預期幫助台灣與其他經濟簽訂雙邊自由貿易協定;結果僅與星(新加坡)、紐西蘭展開談判,不見其他重要經濟體。(vi) 預期每年與中國貿易關稅減免可達新台幣3000億元;結果到4月止,僅減免新台幣254億元。換言之,ECFA生效三年來的結果,否證了當初馬政府對於此協議生效的預測。尤有甚者,ECFA實施三年來有幾個常被媒體報導的「傷害性或具傷害風險的結果」:平均薪資退回14年甚至16年前、失業率居高不下(亞洲四小龍最高)、越來越多台灣年輕人不得不到對岸工作、中國的政治、文化影響力越來越因為經濟因素進入台灣、與中國的雙邊貿易占台灣與全球貿易總量的比例不斷攀高(雞蛋放在同一個籃子內)。那麼,這個結果能否用來類比地檢驗「服貿協議」的預測準確性?

    從上述科學方法學的分析來看,馬政府與反對者對「服貿協議」的量性和質性評估熟優熟劣,似乎不言而喻。當面對如此多理性分析和反對時,馬政府仍執意推動這「服貿協議」,不願重新談判、堅持包裹表決,這會令人強烈懷疑:他們真地根據(經濟)理性在作決策嗎?還是他們的政策和決策背後其實有一個強烈的政治意圖在推動著?蕭萬長認為可以「讓政治因素在台灣起不了作用」,但是焉知馬政府其實是完全以「政治意圖引導經濟決策」?

 

三、STS的方法學反思

 

    「認知評價」這一套分析框架,可以摘要如下:首先應用「不偏倚原則」中立性地分析爭議雙方的事件發生經過、並重建兩方論述的實際推理,然後在此認知基礎上使用方法學來進行規範分析或評價。這套分析模式結合了事件演變與發展(含實際推理與實作)的「實然面分析」與針對推理與實作品質的「規範面評價」,可以幫助我們在爭議中作出合理的評價和選擇。這套分析模式不僅使我們扮演事件發展的觀察分析者,也可以當一位介入事件發展的言論干預者。尤其是「規範面評價」未必一定是針對推理的方法學評價,也可以使用倫理、正義、民主、風險溝通等等社會價值。

    本文並未使用STS常用的「對稱原則」(principle of symmetry),因為筆者並不相信也不贊同應該對爭議雙方作一個對稱性的分析,它先驗地假定爭論雙方的論述建構都是出於同樣類型的原因,但這這不實際也不合理,尤其不適用於社會科學。例如,在服貿協議中,我們為什麼不能假定一方的論述有可能是出於政治動機,而另一方則是出於對於社會正義等價值的追求和許諾?對稱原則也與本文的評價模式相衝突──如果我們要從事認知或非認知的評價以做出選擇,我們就無法在爭議雙方之間保持對稱。當然,這一點也可以被擴張到工程技術和自然科學。事實上,投入反國光石化、反核四、反醫療自由化、反國家浮濫徵收土地的STS學者們,大概也沒有在意過什麼對稱原則。

    STS主流的「社會建構論」(social constructivism)主張科學的理論(或論述或推理)的建構是受到社會因素的影響。這個觀點其實是把社會科學的主流觀點(國家、制度、組織、社會科學理論等似乎當然是社會建構的)推廣到自然科學。針對自然科學的分析,我們可以籠統地使用「社會因素」(例如「政治經濟利益」)來說明自然科學的理論建構,然而當我們回到社會科學時,就會發現所謂「社會因素」都是社會科學研究的對象。在自然科學裏,社會建構論似乎有一個簡單的架構:「社會因素」是因,自然科學理論、工程技術和科技政策是果。但是在社會科學裏(例如經濟學),我們面對了「社會因素」(經濟利益)、「社會科學理論」(經濟學理論)和「社會政策」(經濟政策)三者間錯縱複雜的關係──三者似乎彼此互為因果。做為社會科學家一分子的 STS 學者,如何反身地解開這樣的謎團?這是一個相當大的挑戰。

引用: 
《科技、醫療與社會》
附加檔案大小
兩岸服務貿易協議經濟影響評估報告(中經院).pdf613.2 KB
反對服務貿易協議簡報檔--陳吉仲--0728.ppt510.5 KB
立法院7月25日公聽會(顏厥安引言稿).pdf237.62 KB