治理想像、經濟政策與總統大選

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陳瑞麟

政治始終是STM 期刊關懷的課題。政治性、治理性和權力等都是STS 重要的分析概念。雖然STS 強調的重心著落在「微觀的」知識、技術、體制、物質的政治與權力,較無涉於一般人理解的現實選舉政治,但是,兩者殊途同歸、密切相關。STS 對於「微觀政治」的理念,只有體現在科技政策上,並透過選舉政治來落實,才能產生實踐的效果。STM 期刊在謹守學術分際之餘,也不能不面對切身的現實政治。因此,一方面本期專輯內容展示了典型的政治性STS 研究,另方面政策評論將針對當前台灣的選舉政治發言—執筆人將根據自己的科哲與STS 的學養,挖掘此次總統大選的各種重要意義。

台灣2008 年總統大選和平落幕。765 萬選民支持國民黨正副總統候選人馬英九先生與蕭萬長先生擔任中華民國第十二任總統副總統,在此我們恭賀他們。然而,也有544 萬選民支持落敗的民進黨候選人謝長廷先生和蘇貞昌先生,他們展現了相當的民主風度,我們也在此慰勉他們。台灣再次政黨輪替,步入民主國家的常態,目前看來都是可喜的發展。然而我們心中仍有一個疑問是,為何執政八年、「堅守台灣本土價值」的民進黨會失去執政權?

在廣電媒體、報章雜誌、學術各界,對於執政黨的敗選已有許多檢討,多數的意見不外乎民進黨的八年執政不能滿足人民的期待,它的執政無能導致台灣經濟衰退、外交困頓、民生疲蔽、族群裂痕,更重要的是民進黨不能堅守其創黨的核心價值,甚至淪為一個貪腐政黨。民進黨—尤其是陳水扁政府—不僅不能帶給人民希望、快樂的願景,反而累積了廣大的民怨。它的下台是可想而知的。當然,還有其它選戰策略、媒體偏頗或民進黨內部派系鬥爭、基層經營等等的檢討。我認為,這些意見雖然不能說錯,但是它們可以適用於每一次政黨輪替時下台的執政黨。它們無法解釋台灣選舉的一種結構性現象:在近十五年來台灣歷次的全國性大選中(含規模接近全國的縣市長選舉),泛藍(泛國民黨)陣營,其得票率一直在五成到五成八之間波動(請看下表一),泛綠陣營的得票率則在三成到四成二之間。

根據上表, 2000 年後成形的「泛綠陣營」,得票率由之前民進黨的三成成長到四成左右,主因應該是民進黨自1997 年縣市長獲勝後的耕耘,此後一直維持在四成上下,很難突破四成五,唯一一次突破五成的是2004 年的總統大選,也因此才有民進黨的八年執政。整個泛藍陣營的得票率雖然曾掉到五成以下,卻始終高於四成九(不計入縣市長選舉),也高於泛綠陣營。總而言之,民進黨取得中央執政權,肇因於國民黨的內部分裂。因此,我們想問的是,台灣這種選票結構是怎麼造成的? 2005 年後,國民黨的得票率呈現不斷攀升的趨勢,它似乎回覆到1990 年之前的團結狀態,並重新取得台灣選民的信任。這一個趨勢又該如何解釋?又該如何面對?

本文的分析仍然採用一般常見的「泛藍」、「泛綠」的二分架構,是因為這個架構反映了台灣選民對於「治理」(或「執政」)的兩種想像──可稱為「治理想像」(governance imaginations)。「想像」並不代表它們是全然虛構的、不真實的,但它們也非全然反映真實—它們是理念的投射、形像的創造、和局部真實的放大甚至扭曲—可是它們主宰了選民的投票意向。5「治理想像」包括了「領導人的角色模範」、「理想的從政者」、「過去最卓著的施政政績」、「特定的施政目標」、「施政的評價標準」、「政策的取向與後果」、「政黨形像」與「政黨辯護者與支持者的形象」等項目。兩個陣營都努力創造自己「正面的」治理想像,並把負面的治理想像歸給對手。問題是,選民並不是中立的,選民自己的治理想像也是被政黨統治創造出來的—政黨創造認同它的治理想像的選民,並為了掌握執政權而努力擴大自己的選民基礎,因此它也必須不斷地調整治理想像以吸引不認同它的選民。可以說,政黨與它的選民一起不斷地「共建構」(co-construction)。我認為,這是台灣選票結構成形的主要因素。

我們可以描繪泛藍陣營建構的「治理想像」為:首先,以蔣經國為國家領導人的角色模範,把蔣經國描繪為具有親民、廉潔、勤政、有魄力遠見的政治家特質。其次,在國家領導人的「聖君」形象外,還必須佐以幾位「賢相」輔弼,具體來說即孫運璿、李國鼎等人,他們同樣具備廉潔、耿直、遠見、具執行力等性格。第三,有了聖君賢相的治理,台灣創造了八十年代的「經濟奇蹟」。蔣經國排除萬難、決心推動十大建設,成為帶動台灣經濟成長的關鍵因素。第四,國家最重要的施政目標是經濟。經濟成長、國民所得提高、景氣繁榮、股市長紅、充分就業,民眾才有飯吃、有錢賺,國家才能投資更多公共建設。第五,既然經濟為國家最高的施政目標,所以評價政府施政績效的標準自然也是經濟建設。特別是國民生產總額、經濟成長率、平均國民所得、股價指數、房市榮景這些經濟指標。第六,國家政策應該穩建溫和、以企業家和中產階級為主要的穩定力量、兼顧全民、勿刺激中國,任何政策措施均應考慮經濟後果和兩岸關係。在經濟政策上,相信對中國全面開放,有助於台灣經濟競爭力。也相信台灣應該利用中國崛起,壯大自己的經濟實力。台灣尤其在國家法律體制的維繫上,堅持中華民國憲法和中華民國國號。相信台灣獨立將導致兩岸兵戎相見的慘狀。第七,國民黨是溫和、理性、穩建、中道、包容、有執政經驗的政黨,代表台灣了最大多數民意;民進黨是激進、躁動、惡語、走偏鋒、排他性強、操弄族群、缺執政經驗、只會選舉(並出選舉奧步)的政黨,被少數偏激分子(深綠和獨派)牽著鼻子走的政黨,簡言之,民進黨是一個不可能實現上述「治理想像」的政黨。最後,多數國民黨的辯護者和支持者也是溫和、講理、穩建、包容、觀照全局,具中產階級的認同。多數民進黨的辯護者和支持者則是偏激、草莽、口出穢言、視野偏狹,屬中南部的中下階層。支持民進黨的學者教授,也被民進黨文化污染了。

泛綠陣營建構的「治理想像」並不如泛藍陣營完整。首先,它缺乏國家領導人的具體角色模範,也缺乏理想中的政治人物典型。泛綠推崇的人物是爭取自由民主過程中的「受難者」、「殉道者」(鄭南榕)、「人格者」(林義雄);以及對於台獨立場的堅貞者(獨派大老)。泛綠陣營不知該如何為自己的執政績效辯護,一切似乎只有陳水扁政府八年的尷尬執政經驗。雖然不少泛綠辯護者會舉出雪山隧道、高鐵、高捷、中科園區等,但是這些公共建設投資多數是國民黨時代的規劃。泛綠對於中國可能以各種手段來併吞台灣有深重的焦慮,最重視的國家施政目標是「台灣主權獨立的維護」和「民主體制的鞏固和深化」,所以泛綠堅持「台灣」之名、推行全民公投,「中華民國」只是現行體制上不得不然。如此一來,對於施政的評價就在於是否能高舉「台灣」之名、捍衛台灣的主權獨立,維護民主制衡、言論自由、司法正義,然而這些評價標準往往被總結成「愛台灣」這句口號。由上述自然地導出泛綠的國家政策,在現階段是以堅守台灣主權獨立,防止台灣被中國以政治、經濟形式統一的施政結果來考量。泛綠在經濟政策上全力防患中國經濟力量的磁吸效應;他們相信對中國過度開放,乃是導致台灣失業率上升、經濟疲蔽的主因。在「政黨形象」上,民進黨是堅守台灣本土價值、草根力量、是從台灣被壓迫的歷史中誕生的「台灣人政黨」。它在台灣「政治奇蹟」創造過程中,有無數可歌可泣的辛酸血淚。相反地,國民黨和中華民國體制同樣是「外來政權」,不認同本土,有大中國情結,其政治目標是「終極統一」。國民黨始終給人「賣台」的疑慮。因此,作為一個「台灣人政黨」,民進黨認同台灣本土、鄉下、草根、阿莎力、中南部、講台語、質樸、直來直往的支持者之氣質,不像泛藍國民黨本質是個「中國黨」,其支持者的台北、都會、偽善、伶牙利齒、懂包裝、優越感十足的作風,並不是「正港耶台灣人」。

如果從歷次政黨得票率來看,我們必須說,泛藍的「治理想像」一直握有多數台灣選民的認同。但是,有幾點必須進一步分析。首先,我們應該說,真正佔有五成到五成八的選民認同的並不是國民黨,而是「泛藍的治理想像」。同樣地,「泛綠的治理想像」始終難以突破四成五意味它很難成為台灣多數。這個解釋究竟能給民進黨多少啟示?民進黨2004 年的總統大選突破五成,其原因應在於陳水扁的第一年任期在保有「泛綠的治理想像」時,部分地滿足了「泛藍的治理想像」;而國民黨的連宋配則不能完全滿足每一點。就這次總統大選而言,泛藍的獲勝,在於他們確實推出了一個能滿足其治理想像的近乎完美的組合,馬英九先生是理想領導人蔣經國的投射;蕭萬長先生滿足了「經濟至上」的施政目標、評價和期待。而且馬蕭的選戰策略更納入部分泛綠的治理想像—特別是所謂「愛台灣」這個含糊的本土價值口號。

其次,我們不能把765 萬的「泛藍」選民和544 萬的「泛綠」選民看成兩個均質的團體,有完全相同的意見:亦即765 萬選民認同泛藍治理想像的每一要點;而544 萬選民認同泛綠全部治理想像。這只是一次投票的數目而已。同樣地,我們也不能根據歷次的得票比例結構,推論五成左右的台灣選民完全認同所有的泛藍治理想像,以為只有「一成」左右的選民是可藍可綠的「中間選民」。我認為,這種理解是錯誤。正確的理解是, 765 萬或五成以上的選民,他們分別認同泛藍「治理想像」的某幾點,但是他們也不會反對泛綠的某些「治理想像」,他們之所以投給泛藍,是因為他們認為「那幾點泛藍的治理想像」對他們而言更優先。這意味著,五成選民有大多數是有可能被一個更美好的治理想像所吸引的。泛綠要擴大自己的選票基礎,一個重點是嚴肅地考慮納入並實現泛藍的幾點治理想像,或者提出具備足夠競爭力的替代性治理想像──特別是「親民、廉潔、有魄力、有遠見、具執行力的領導人和政治人物典範」, 6 建立新而有力的國家施政目標和評價判準,以及改變「政黨形象」並建構新的「政黨支持者形象」。7 如同之前的分析,這些是泛綠不足的地方,也是泛綠長久以來始終難以突破四成五選票的主因。

第三,雖然國民黨統治台灣五十年,為泛藍陣營建構的治理想像紮下堅實的基礎。但是,今天的泛藍陣營已不再是當年的國民黨,支持泛藍陣營的選民也不再是二十年前的國民黨支持者,今日國民黨的體質已經有相當的改變。國民黨之所以取得重大成功,並在失去中央政權幾年後很快地捲土重來,並呈現攀升趨勢,主因在於國民黨一直在調整和轉化自己的治理想像,換言之,它在不犧牲自己舊有的治理想像之外,還吸納並轉換了泛綠的部分治理想像──特別是維護民主體制、法治國家、台灣(中華民國)主權獨立和含糊的「台灣本土價值」。大幅地化解了泛綠的攻擊和選民的疑慮。總而言之,泛藍和泛綠各自在歷史背景下建構的兩種「治理想像」,構成了當前台灣選民的治理視野全景,能夠滿足這幅全景中最多想像的政黨,就能取得執政權。

我們尊重泛藍的治理想像佔有多數台灣選民心意,但是這並不代表泛藍的治理想像是真正理想、美好、毋需反省的。同時我們也要提醒,儘管國民黨體質已有所改變,但是國民黨五十年統治建構了多數認同其治理想像的選民仍然是一個不可忽視的事實。換言之,打從一開始,泛藍和泛綠的治理想像就不是在平等的位置上相互競爭。我們認為泛藍的治理想像有很多缺點,特別需要在國民黨重新掌權之際來加以批判檢討。更重要的是,在泛藍強勢的經濟治理想像之下,民進黨政府八年執政的經濟施政和公共建設的方向,在相當程度上與國民黨政府並無多大的差異。這也是因為泛綠並沒有一個完整的、替代性的經濟治理想像被建構出來。

就「領導人與從政者的理想模範」而言,泛藍強調蔣經國和其政務官群的親民、樸實、勤政、有遠見的特質時,卻也掩蓋了蔣經國本人威權、獨裁的一面,以及曾在白色恐怖和特務統治中扮演領導人的角色;同時也掩蓋其政務官對民主體制的漠視或無知。我們同意,領導人與政治人物理當具備上述特質,但是我們擔心這些特質並不是與民主、監督、制衡、開放、世俗的方向結合,而是走向威權、神化、父權的一面。

就「施政目標、評價、政策後果」而言,泛藍的治理想像可以用馬蕭在此次大選中的一句口號—拚經濟—來一言以蔽之。然而,我們認為「經濟」是手段,而不是國家施政的最高目標。更何況,經濟施政的評價被簡化為國民生產總額、經濟成長率、國民所得增長率、股市指數、房產榮景等,這可以說是「國家施政目標的異化」。國民黨長期根據上述經濟判準來評價施政,環境、健康、尊嚴、社福、教育、租稅公平、司法正義、歷史記憶、文化藝術等,似乎都變成陪襯甚至犧牲(當然我們預期國民黨一定會否認這個指責)。這些想像不僅長期伴隨國民黨,也很真實地被表達在馬蕭的總統大選政見中,「經濟政策」排第一位,更分成三部分來論述。尤其是對外的主要政策在於對中國大幅開放、經濟鬆綁,全面三通以節省商品人員往來成本、強化商品要素流動效率;對內則模仿蔣經國十大建設,再加以愛台包裝的「愛台十二項建設」。8 不管對內對外,背後都是凱因斯學派的自由貿易、擴大政府支出、刺激民間投資消費來提高經濟成長率的經濟思維。但是,這並不是唯一、也不是最好的經濟視野。更重要的是,國民黨或泛藍長期灌輸台灣民眾的經濟觀念,骨子是「利潤導向型的經濟」,用口語來說是:如果我不能賺到更多閒錢,經濟就是不好,政府就該下台。

在這次總統大選中,國民黨指控民進黨執政八年的最大過失是:低平均經濟成長率和國民所得原地踏步(輸給南韓),台灣成為亞洲四小龍之尾。但是,我們想問的是,低經濟成長率對國家施政目標有什麼危害?如果國家的目標並不該只以成長率數字來評價,還要考慮國民生活的實質內涵,那麼民進黨的八年執政真的如國民黨所言般民不聊生、災難一場嗎?馬蕭的政見中對於民進黨八年執政的另一項指控是政府公共投資連續九年負成長, 9 公共投資不足,無法刺激經濟成長,也導致稅收不足,大幅拉低國家競爭力。馬蕭的經濟政策確實有其背後的經濟邏輯,台灣的公共建設確實距離已開發國家仍很遙遠,需要不斷投資,也有必要依賴經濟適度成長和國民所得增加,以取得足夠的稅收財源,要不然政府就得舉債。問題是,「公共建設」的目的是什麼?是「刺激經濟成長」,扮演提升國家生產總額的火車頭嗎?

二十一世紀全球經濟已結為一體,台灣的經濟成長和全球經濟景氣循環習習相關,在逐步邁入已開發國家的過程中,台灣還能保有它在上個世紀的高成長率嗎?既然已開發國家普遍低度成長率也是經濟學界的共識,台灣何以能夠例外呢?我們難道不應該進一步考量經濟施政和公共投資的實質內容和品質嗎?如同一些人呼籲兩黨停止惡鬥,在政治上「休養生息」般,為什麼經濟就不能「休養生息」,給台灣土地和社會一點喘息的時間呢?為什麼當經濟成長率低迷時,反而要擴大公共投資,增加政府財政負擔呢?馬蕭一方面承諾施政期間不加稅、又要擴大公共投資、又想降低政府負債,就經濟言經濟,我們真不知道這些目標要如何同時達成?

經濟上的休養生息當然不意味公共建設停頓,相反地,它應該使我們將目光轉向公共建設的品質和「投資品管」的要求上:政府能否以合理的公共支出來達成更高的公共建設品質?另一方面,公共建設也需要維護才能保有使用品質,所以公共投資有「興建」和「維護」之區分,也有「硬體」和「軟體」的區分,兩者應該達到適度平衡。當國家財政不足時,公共建設的重點可以放在經費需求較少的「軟體面」和「維護面」,也能夠創造出良好的公共生活品質。馬蕭的「愛台十二項建設」大部分是硬體投資、以興建為方向,這完全符合他們的刺激經濟成長率的思維—只是這樣的政策推行下去,又要如何兼顧環保、健康、社福、租稅公平的需求?

我認為謝長廷此次在總統大選時,提出的「幸福經濟」觀念,姑不論是不是競選口號,但是它確實在當前台灣的兩種「治理想像」中指出了一個新方向。「全體國民的幸福」才是國家施政的真正目標,經濟只是手段。問題在於,「幸福」應該如何衡量?它有什麼樣的具體內涵?怎麼樣才算是滿足了國民的幸福?或許值得民進黨沿著這個方向去充實和調整「泛綠的治理想像」。從這個角度來看,民進黨八年執政的成績或許也有機會重新被評價。當然,「幸福經濟」的理念和想像不是泛綠的專利,如果泛藍也願意加以採納,並修改其治理想像,我們將會說,這是台灣全民之福。

引用: 
《科技、醫療與社會》第6 期,頁9-19 , 2008 年4 月出版